最高法判例：不能以申请政府信息公开的方式要求行政机关提供作出行政行为所依据的法律规范或法律文书的其他指定内容
☑ 裁判要点
行政机关在作出行政行为时，通常会向当事人出具载明行政行为内容的法律文书。当事人在获得法律文书时，行政行为所依据的法律规范作为文书内容的一部分，即可被当事人所知悉。若当事人未能获取该法律文书，可以通过申请政府信息公开或依法查阅行政执法卷宗等方式获取。如果当事人认为行政机关的行政行为没有法律依据，或适用法律错误，可以直接针对该行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，但当事人不能以申请政府信息公开的方式要求行政机关提供作出行政行为所依据的法律规范或法律文书的其他指定内容。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申251号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）：嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司。住所地：嘉峪关市312国道东侧（嘉峪关段）。
法定代表人：杨林海，该公司执行董事、总经理。
委托诉讼代理人：陈峰德，甘肃梓钊律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：嘉峪关市国土资源局。住所地：甘肃省嘉峪关市和诚东路**。
法定代表人：马先锋，该国土资源局局长。
委托诉讼代理人：王俊卿，该国土资源局工作人员。
嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司（以下简称西部泓联公司）因诉嘉峪关市国土资源局（以下简称嘉峪关国土局）政府信息公开一案，不服甘肃省高级人民法院（2017）甘行终130号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
西部泓联公司申请再审称，二审法院认定事实不清，适用法律错误，请求对本案进行再审。主要理由如下：1.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第九条第一款第一项的规定，行政机关应当主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息。嘉峪关国土局作出的嘉国土执法〔2015〕3号《责令限期交回土地通知书》（以下简称3号通知）涉及西部泓联公司的土地权利。嘉峪关国土局作为3号通知的制作机关，应当主动公开该通知的制作、下发依据。2.《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……”西部泓联公司要求公开的嘉政发〔2013〕134号《嘉峪关市人民政府关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》（以下简称134号决定）和嘉政函〔2014〕28号《嘉峪关市人民政府关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》（以下简称28号决定）系嘉峪关国土局责令西部泓联公司交回土地的依据。上述决定均由嘉峪关市人民政府作出，并由嘉峪关国土局保管、存档。西部泓联公司有权要求作为文件保存机关的嘉峪关国土局公开上述决定及制作、下发依据的法律、法规、规范性文件和制作程序。3.二审法院认定嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权利登记与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记两文件效力并存所依据的法规、规章、规范性文件并非政府信息，且该申请公开内容属于行政机关对所涉法规、规章、规范性文件的汇总、分析。该认定适用法律错误，亦是对西部泓联公司诉讼请求的曲解。根据《政府信息公开条例》第十条第一款第一项的规定，县级以上各级人民政府及其部门应当主动并重点公开行政法规、规章和规范性文件。因此，无论嘉峪关国土局公开的信息是否涉及行政法规、规章和规范性文件，都应当属于政府信息公开的范围。嘉峪关国土局作出的注销土地登记行为与西部泓联公司的抵押人身份发生冲突，嘉峪关国土局作为该行政行为的作出机关和他项权利的登记机关，有义务公开所涉政府信息。
嘉峪关国土局提交意见称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，西部泓联公司的再审申请没有任何事实和法律依据，请求驳回其再审申请。主要理由如下：1.关于西部泓联公司申请公开3号通知制作、下发依据的法规、规章、规范性文件及制作程序的政府信息公开申请。西部泓联公司应依法对该行政处罚行为提起行政诉讼而不应申请政府信息公开。2.关于西部泓联公司申请公开134号决定和28号决定及决定制作、下发依据的法规、规章、规范性文件和制作程序的政府信息公开申请。第一，西部泓联公司应依法对该行政处罚行为提起行政诉讼而不应申请政府信息公开。第二，依据《政府信息公开条例》第二条的规定，有关法规、规章、规范性文件及制作程序不属于政府信息。第三，134号决定和28号决定的制作主体均为嘉峪关市人民政府，西部泓联公司应向嘉峪关市人民政府申请公开此项政府信息。3.关于西部泓联公司申请公开嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权利登记与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记两文件效力并存所依据的法规、规章、规范性文件的政府信息公开申请。依据《政府信息公开条例》第二条的规定，有关法规、规章、规范性文件不属于政府信息，且嘉峪关国土局在3号通知中已就收回土地使用证的依据明确告知西部泓联公司。
本院认为，结合原审判决和西部泓联公司的申请再审理由，本案应当审查的焦点问题有三个，一是3号通知制作、下发依据的法规、规章、规范性文件是否可以通过申请政府信息公开的方式获取。二是嘉峪关国土局能否成为134号决定和28号决定及决定所依据的法律法规等信息的公开主体。三是西部泓联公司主张的嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权利登记，与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记效力并存所依据的法规、规章、规范性文件是否属于《政府信息公开条例》所调整的可公开政府信息。
关于第一个焦点问题。行政机关在作出行政行为时，通常会向当事人出具载明行政行为内容的法律文书。当事人在获得法律文书时，行政行为所依据的法律规范作为文书内容的一部分，即可被当事人所知悉。若当事人未能获取该法律文书，可以通过申请政府信息公开或依法查阅行政执法卷宗等方式获取。如果当事人认为行政机关的行政行为没有法律依据，或适用法律错误，可以直接针对该行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，但当事人不能以申请政府信息公开的方式要求行政机关提供作出行政行为所依据的法律规范或法律文书的其他指定内容。本案中，嘉峪关国土局在3号通知中已明确告知西部泓联公司该通知所依据的法律规范，西部泓联公司再次以申请政府信息公开的方式要求行政机关单独公开该通知制作、下发依据的法规、规章、规范性文件没有法律和事实依据。
关于第二个焦点问题。《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……”本案中，涉案134号决定和28号决定的制作主体均为嘉峪关市人民政府，西部泓联公司应向嘉峪关市人民政府申请公开涉案决定及依据的法规、规章、规范性文件。嘉峪关国土局不是涉案决定及依据的法律法规的公开主体，西部泓联公司以嘉峪关国土局作为政府信息公开的被申请人系主体错误。
关于第三个焦点问题。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的……”根据上述规定，可以公开的政府信息，一般指的是行政机关记录和保存的现有信息，不包括需要行政机关通过汇总、加工和分析现有信息的基础上重新制作的信息。对要求政府提供新创制信息的申请，行政机关可以拒绝。当事人起诉行政机关拒绝提供新创制信息的，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院不予立案。本案中，西部泓联公司请求公开的是嘉国用（2010）第3279-3号宗地设定他项权利登记，与注销嘉国用（2010）第3279-3号宗地土地登记效力并存的法律依据，实质上是要求嘉峪关国土局解释为何同一宗土地上注销登记与设定他项权利登记可以同时有效。该信息的形成需要行政机关根据申请人的具体请求对相关政府信息进行汇总、分析、加工，西部泓联公司的此项请求属于要求政府提供新创制的信息，不属于《政府信息公开条例》的调整范畴，行政机关拒绝提供的，不属于行政诉讼的受案范围。
综上，嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司的再审申请。
审判长 李 涛
审判员 李 春
审判员 杨 卓
二〇一八年三月三十日
法官助理 袁岸乔
书记员 赵 贝
皖公网安备 34042102000126号